Δημόσια Διοίκηση- Δικαίωμα πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα- Ν. 2472/1997

1. Ποια είναι δημόσια έγγραφα;

Σύμφωνα με το άρθρο 5 του νόμου 2690/1999 που ονομάζεται Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας («ΚΔΔιαδ»), δημόσια έγγραφα είναι τόσο τα διοικητικά έγγραφα όσο και τα ιδιωτικά έγγραφα που φυλάσσονται στις δημόσιες υπηρεσίες. Στην παρ. 1 του άρθρου 5 γίνεται μια ενδεικτική απαρίθμηση των διοικητικών εγγράφων και συγκεκριμένα «ως διοικητικά έγγραφα εννοούνται όσα συντάσσονται από τις δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιες οδηγίες, απαντήσεις της Διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις».

2. Πως ασκείται το δικαίωμα πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα;

Το άρθρο 5 παρ. 1 του ΚΔΔιαδ θεμελιώνει το δικαίωμα του κάθε ενδιαφερομένου, φυσικού ή νομικού προσώπου, στην ελεύθερη πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα χωρίς την επίκληση έννομου συμφέροντος. Η μοναδική προϋπόθεση για την άσκηση του δικαιώματος είναι η γραπτή αίτηση.

Η πρόσβαση όμως στα ιδιωτικά έγγραφα που φυλάσσονται στις δημόσιες υπηρεσίες δεν είναι ελεύθερη για τον κάθε ενδιαφερόμενο. Σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 5 απαιτείται η επίκληση ειδικού έννομου συμφέροντος και μάλιστα μόνο για τα ιδιωτικά έγγραφα που είναι σχετικά με υπόθεση τους η οποία εκκρεμεί σε αυτές ή έχει διεκπαιρεωθεί από αυτές.

Το δικαίωμα πρόσβασης ασκείται : α) με μελέτη του εγγράφου στο κατάστημα της υπηρεσίας, ή β) με χορήγηση αντιγράφου, εκτός αν η αναπαραγωγή τούτου μπορεί να βλάψει το πρωτότυπο. Η σχετική δαπάνη αναπαραγωγής βαρύνει τον αιτούντα, εκτός αν ο νόμος ορίζει διαφορετικά. Αν πρόκειται για πληροφορίες ιατρικού χαρακτήρα, αυτές γνωστοποιούνται στον αιτούντα με τη βοήθεια γιατρού, ο οποίος ορίζεται για το σκοπό αυτόν.

3. Πως εμπλέκεται η Αρχή Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων στο ζήτημα της πρόσβασης των δημοσίων εγγράφων;

Ο Ν. 2472/1997 για την προστασία του ατόμου από την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα εφαρμόζεται τόσο στον ιδιωτικό όσο και στο δημόσιο τομέα. Προστατεύει δε μόνο φυσικά και όχι νομικά πρόσωπα. Η Αρχή δεν έχει εκ του νόμου άμεσα την αρμοδιότητα για το δικαίωμα πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα, όπως γίνεται σε άλλες χώρες (π.χ. Αγγλία) αλλά το αποκτά μόνο όταν εμπεριέχονται σε αυτά προσωπικά δεδομένα. Συνεπώς, η νομοθεσία για την προστασία των προσωπικών δεδομένων και η αντίστοιχη για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, είναι απαραίτητο να εφαρμόζονται παράλληλα στις περιπτώσεις όπου δημόσια έγγραφα αναφέρονται σε προσωπικά δεδομένα. Είναι προφανές ότι αυτή είναι και η πλειοψηφία των περιπτώσεων με αποτέλεσμα η Αρχή να δέχεται πληθώρα αιτήσεων τόσο από δημόσιες υπηρεσίες για τον τρόπο χειρισμού μιας αίτησης για πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα όσο και από αιτούντες στους οποίους δεν ικανοποιήθηκε το δικαίωμα πρόσβασης τους.

4. Τι ορίζει το άρθρο 5 του ΚΔΔιαδ για τα προσωπικά δεδομένα;

Το άρθρο 5 του ΚΔΔιαδ δεν κάνει ειδική αναφορά στην προστασία των προσωπικών δεδομένων. Στην παρ. 3 ορίζει ότι το δικαίωμα πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα τόσο της παρ. 1 όσο και της παρ. 2 «δεν υφίσταται στις περιπτώσεις που το έγγραφο αφορά την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου, ή αν παραβλάπτεται απόρρητο το οποίο προβλέπεται από ειδικές διατάξεις».

Η Αρχή με τις με αριθ. 53/2000 και 32/2005 αποφάσεις της έκρινε ότι η έννοια της ιδιωτικής ή οικογενειακής ζωής της παρ. 3 του άρθρου 5 του ΚΔΔιαδ είναι ακόμα στενότερη της έννοιας των προσωπικών δεδομένων και κατά συνέπεια δεν ταυτίζονται. Συγκεκριμένα, το άρθρο 2 περ. α και β του Ν. 2472/1997 ορίζει ως α) “Δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα”, κάθε πληροφορία που αναφέρεται στο υποκείμενο των δεδομένων. Δεν λογίζονται ως δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα τα στατιστικής φύσεως συγκεντρωτικά στοιχεία, από τα οποία δεν μπορούν πλέον να προσδιορισθούν τα υποκείμενα των δεδομένων. β) “Ευαίσθητα δεδομένα”, τα δεδομένα που αφορούν τη φυλετική ή εθνική προέλευση, τα πολιτικά φρονήματα, τις θρησκευτικές ή φιλοσοφικές πεποιθήσεις, τη συμμετοχή σε ένωση, σωματείο και συνδικαλιστική οργάνωση, την υγεία, την κοινωνική πρόνοια και τη ερωτική ζωή, καθώς και τα σχετικά με ποινικές διώξεις ή καταδίκες.

5. Πρακτικά συμπεράσματα από το συνδυασμό του άρθρου 5 του ΚΔΔιαδ και των διατάξεων του Ν. 2472/1997

1. Όταν τα δημόσια έγγραφα περιέχουν προσωπικά δεδομένα του ίδιου του αιτούντος, δηλαδή του υποκειμένου των δεδομένων, τότε το δικαίωμα πρόσβασης είναι αδιαμφισβήτητο και απόλυτο (άρθρο 5 του ΚΔΔιαδ σε συνδυασμό με το άρθρο 12 του Ν. 2472/1997). Εάν το εν λόγω δημόσιο έγγραφο περιέχει πληροφορίες που βάσει ειδικότερων διατάξεων έχουν χαρακτηρισθεί ως απόρρητες ή υπάρχουν τυχόν δικαιώματα πνευματικής ή βιομηχανικής ιδιοκτησίας (άρθρο 5 παρ. 5 του ΚΔΔιαδ), τότε αφαιρούνται εφόσον είναι δυνατό να διαχωριστούν οι πληροφορίες αυτές ή σε αρνητική περίπτωση, μπορεί η δημόσια υπηρεσία να χορηγήσει βεβαίωση χωρίς να κάνει αναφορά στις παραπάνω πληροφορίες.

2. Εάν τα δημόσια έγγραφα περιλαμβάνουν προσωπικά δεδομένα τρίτων προσώπων, τότε εφαρμόζονται οι διατάξεις του Ν. 2472/1997 και ειδικότερα των άρθρων 4, 5 παρ. 2 εδ. β και ε, 7 παρ.2 και 11 παρ.3 του Ν. 2472/1997. Η Αρχή στις περιπτώσεις αυτές μπορεί να γνωμοδοτήσει προς τις δημόσιες αρχές σύμφωνα με το άρθρο 2 περ. ζ, να επιτρέψουν ή να απαγορεύσουν την άσκηση του δικαιώματος πρόσβασης στα δημόσια έγγραφα.

Σε κάθε περίπτωση, απαραίτητη προϋπόθεση για τη γνωμοδότηση της Αρχής είναι η αίτηση της δημόσιας υπηρεσίας ή αίτηση του ενδιαφερομένου αφού προηγουμένως έχει λάβει γραπτή αρνητική ή μη ικανοποιητική απάντηση από την αρμόδια δημόσια υπηρεσία στην οποία έχει υποβληθεί η αίτηση του.

6. Ενδεικτικές αποφάσεις της ΑΠΔΠΧ για την πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα

Είναι επιτρεπτή η πρόσβαση σε προσωπικά δεδομένα συνυποψηφίων στα πλαίσια διαγωνισμών που διεξάγουν δημόσιοι φορείς (Απόφαση 17/02, 56/03, 40/05)
Είναι κατ’ αρχάς επιτρεπτή η πρόσβαση σε άδεια λειτουργίας καταστήματος τρίτου προσώπου (Απόφαση 40/02, απαντητικό έγγραφο 3907/05)
Είναι επιτρεπτή η πρόσβαση σε δημοσία έγγραφα που περιέχουν προσωπικά δεδομένα τρίτων προσώπων που άπτονται της δημόσιας παρουσίας τους (Απόφαση 53/2000, 32/05, απαντητικό έγγραφο 2626/06, 1448/06)
Είναι κατ’ αρχάς επιτρεπτή η πρόσβαση στα δημόσια έγγραφα που αναφέρονται σε πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον (Γνωμοδότηση 1/06)
Είναι επιτρεπτή η πρόσβαση υποψηφίων διαγωνισμών του ΑΣΕΠ ή γενικά δημόσιων διαγωνισμών στα γραπτά δοκίμια τους καθώς και υποψηφίων πανελλαδικών εξετάσεων στα γραπτά δοκίμια τους (40/06, 66/06)

7. Ποιο είναι το ισχύον νομοθετικό πλαίσιο για την περαιτέρω χρήση των πληροφοριών του δημοσίου τομέα ;

Ο νόμος 3448/2006 για την περαιτέρω χρήση των πληροφοριών ενσωματώνει στη σχετική κοινοτική οδηγία 2003/1998 και καθιερώνει το θεσμικό πλαίσιο για την περαιτέρω χρήση εγγράφων που εκδίδουν και βρίσκονται στην κατοχή φορέων του δημοσίου τομέα.

8. Χορήγηση δημοσίων εγγράφων μετά από εισαγγελική παραγγελία

(βάσει του άρθρου 25 παρ. 4 εδ. β' του Ν. 1756/1988 - Κώδικας Οργανισμού Δικαστηρίων)

Η Αρχή, με την Γνωμοδότηση 3/2009 ασχολήθηκε με το θέμα των εννόμων συνεπειών της εισαγγελικής παραγγελίας για τη χορήγηση δημοσίων εγγράφων που περιέχουν προσωπικά δεδομένα (βλ. και το από 29.09.2009 ΔΕΛΤΙΟ ΤΥΠΟΥ). Η Αρχή, σε συνέχεια και προηγούμενων σχετικών Αποφάσεων και Γνωμοδοτήσεών της (Αποφάσεις 147/2001, 8/2003, 27/2006 και Γνωμοδοτήσεις 79/2002 και 3/2003) κατέληξε στα ακόλουθα συμπεράσματα:

1) Δεσμευτικότητα εισαγγελικής παραγγελίας

α. Η εισαγγελική παραγγελία είναι δεσμευτική για τη Διοίκηση μόνο όταν ο εισαγγελέας ζητά τα στοιχεία στο πλαίσιο άσκησης ποινικής δίωξης (προκαταρκτική εξέταση, προανάκριση, κύρια ανάκριση). Σε αυτή την περίπτωση, η νομιμότητα της χορήγησης κρίνεται με βάση τις διατάξεις του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας που, ως ειδικότερος, κατισχύει του Ν. 2472/1997.

β. Κατά τα λοιπά, η τυποποιημένη εισαγγελική παραγγελία με την ένδειξη “δια τα καθ' υμάς περαιτέρω” ή “για τις περαιτέρω ενέργειες” ή “παραγγέλλουμε τη χορήγηση γιατί ο αιτών έχει έννομο συμφέρον” δεσμεύει τη Διοίκηση με την έννοια ότι αποτελεί επιτακτική εντολή προς διερεύνηση του αιτήματος. Αυτό σημαίνει ότι η Διοίκηση δεν υποχρεούται να χορηγήσει το δημόσιο έγγραφο άνευ ετέρου, υποχρεούται όμως να δώσει σαφή και αιτιολογημένη απάντηση (θετική ή αρνητική) στον αιτούντα, αφού διερευνήσει το αίτημα με βάση κυρίως το άρθρο 5 του Ν. 2690/1999 (Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας) και τα άρθρα 5 και 7 του Ν. 2472/1997.

2) Όταν το αιτούμενο δημόσιο έγγραφο περιέχει απλά δεδομένα, η Διοίκηση οφείλει να ερευνήσει αν το αίτημα εμπίπτει σε κάποια από τις περιπτώσεις του άρθρου 5 του Ν. 2472/1997. Αν η Διοίκηση κρίνει ότι επιτρέπεται να χορηγήσει το αιτούμενο έγγραφο, πρέπει προηγουμένως να ενημερώσει τα υποκείμενα των δεδομένων (δηλαδή τα πρόσωπα, τα στοιχεία των οποίων αναφέρονται στο έγγραφο) πριν από τη χορήγηση (άρθρο 11 παρ. 3 του Ν. 2472/1997). Αν, ωστόσο, μετά από ενδελεχή έρευνα του αιτήματος η Διοίκηση έχει εύλογες αμφιβολίες για τη νομιμότητα της χορήγησης, τότε μπορεί να απευθύνει σχετικό αίτημα στην Αρχή, επισυνάπτοντας την αίτηση του τρίτου προσώπου που ζητά τη χορήγηση και εκφράζοντας και η ίδια η Διοίκηση τη δική της άποψη επί του θέματος, όπως έχει υποχρέωση ως υπεύθυνος επεξεργασίας. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, διευκρινίζεται ότι α) αν η Αρχή απαντήσει ότι υπάρχει κώλυμα από το Ν. 2472/1997 για τη χορήγηση, τότε η Διοίκηση απαγορεύεται να χορηγήσει το αιτούμενο έγγραφο, ενώ β) αν η Αρχή απαντήσει ότι δεν υπάρχει κώλυμα από το Ν. 2472/1997, η Διοίκηση επιτρέπεται να χορηγήσει το αιτούμενο έγγραφο (δεν υποχρεούται). Στην ελληνική έννομη τάξη μόνο τα δικαστήρια μπορούν να διατάξουν τη χορήγηση δημοσίων εγγράφων σε τρίτο πρόσωπο. Η Αρχή μπορεί να διατάξει τη χορήγηση μόνο όταν το δημόσιο έγγραφο περιέχει μόνο δεδομένα του ίδιου του αιτούντος (βλ. και παρακάτω υπό 4).

3) Όταν το αιτούμενο δημόσιο έγγραφο περιέχει ευαίσθητα δεδομένα (άρθρο 2 στοιχ. β' του Ν. 2472/1997), η Διοίκηση πρέπει υποχρεωτικά να λάβει την προηγούμενη άδεια της Αρχής για τη χορήγηση (άρθρο 7 παρ. 2 του Ν. 2472/1997). Αυτό σημαίνει ότι α) όταν το αίτημα υποβάλλεται απευθείας στη Διοίκηση, η τελευταία πρέπει να υποβάλει στην Αρχή αίτημα για άδεια χορήγησης ευαίσθητων δεδομένων επισυνάπτοντας και το αίτημα του τρίτου προσώπου που ζητά τη χορήγηση, ενώ β) όταν το αίτημα υποβάλλεται στον Εισαγγελέα, ο τελευταίος θα πρέπει να διαβιβάζει το αίτημα στη Διοίκηση με τη σημείωση ότι η τελευταία οφείλει να ζητήσει την άδεια της Αρχής.

4) Όταν το αιτούμενο δημόσιο έγγραφο περιέχει δεδομένα μόνο του ίδιου του αιτούντος (είτε απλά είτε/και ευαίσθητα), τότε η Διοίκηση πρέπει άνευ ετέρου να χορηγήσει το έγγραφο κατ' εφαρμογήν του άρθρου 12 του Ν. 2472/1997 (δικαίωμα πρόσβασης του υποκειμένου). Εάν η Διοίκηση αρνείται να ικανοποιήσει το δικαίωμα του αιτούντος-υποκειμένου των δεδομένων, οφείλει σύμφωνα με το άρθρο 12 παρ. 4 του Ν. 2472/1997 να κοινοποιήσει την απάντησή της αυτή στην Αρχή και να ενημερώσει τον αιτούντα ότι έχει δικαίωμα να προσφύγει στην Αρχή. Αυτή είναι και η μοναδική περίπτωση στην οποία η Αρχή μπορεί να διατάξει τη χορήγηση.

5) Επισημαίνεται η ανάγκη για νέα νομοθετική ρύθμιση που θα εναρμονίσει τις προϋποθέσεις και τη διαδικασία πρόσβασης σε δημόσια έγγραφα που περιέχουν προσωπικά δεδομένα.

Τα ως άνω συμπεράσματα, μπορούν να αποδοθούν σχηματικά ως εξής:

1. Δεσμευτικότητα εισαγγελικής παραγγελίας:

Η εισαγγελική παραγγελία είναι δεσμευτική για τη Διοίκηση μόνο στο πλαίσιο ποινικής δίωξης (προκαταρκτική εξέταση, προανάκριση, κύρια ανάκριση) => Κρίνεται με βάση τον ΚΠοινΔ που κατισχύει του Ν. 2472/1997
Κατά τα λοιπά, δεσμεύει τη Διοίκηση ως επιτακτική εντολή προς διερεύνηση του αιτήματος => Υποχρέωση της Διοίκησης να δώσει σαφή και αιτιολογημένη απάντηση (θετική ή αρνητική)

2. Απλά δεδομένα: Εξέταση με βάση άρθρο 5 παρ. 2 του Ν. 2472/1997 και άρθρο 5 του Ν. 2690/1999 (Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας). Αν προκύψουν εύλογες αμφιβολίες => ερώτημα στην ΑΠΔΠΧ, διαβιβάζοντας το αίτημα του τρίτου και την άποψη της Διοίκησης.

Αν η ΑΠΔΠΧ εκφέρει αρνητική γνώμη, η Διοίκηση ΑΠΑΓΟΡΕΥΕΤΑΙ να χορηγήσει.
Αν η ΑΠΔΠΧ εκφέρει θετική γνώμη, η Διοίκηση ΕΠΙΤΡΕΠΕΤΑΙ να χορηγήσει (ΔΕΝ ΥΠΟΧΡΕΟΥΤΑΙ). Μόνο τα δικαστήρια μπορούν να διατάξουν τη χορήγηση.

3. Ευαίσθητα δεδομένα: Χορήγηση μόνο με προηγούμενη άδεια της ΑΠΔΠΧ (άρθρο 7 παρ. 2 του Ν. 2472/1997).

Η Διοίκηση πρέπει να υποβάλει στην ΑΠΔΠΧ αίτημα για άδεια χορήγησης ευαίσθητων δεδομένων επισυνάπτοντας και το αίτημα του τρίτου προσώπου που ζητά τη χορήγηση.
Ο Εισαγγελέας θα πρέπει να διαβιβάζει το αίτημα στη Διοίκηση με τη σημείωση ότι η τελευταία οφείλει να ζητήσει την άδεια της ΑΠΔΠΧ.

4. Δεδομένα του ίδιου του αιτούντος (απλά ή/και ευαίσθητα): Δικαίωμα πρόσβασης άρθρου 12 Ν. 2472/1997.

Άνευ ετέρου υποχρέωση της Διοίκησης για χορήγηση.
Αν η Διοίκηση αρνείται να ικανοποιήσει το δικαίωμα του αιτούντος-υποκειμένου των δεδομένων=> απάντηση στον αιτούντα και κοινοποίηση της απάντησης αυτής στην ΑΠΔΠΧ (άρθρο 12 παρ. 4 του Ν. 2472/1997).